खरिद कानून र रुग्ण ठेक्काको वास्तविकता

विकास निर्माणका आयोजनामा लागेका ठेक्काहरू तोकिएको समयभित्र सम्पन्न हुन नसकी लामो अवधिसम्म अलपत्र परेको अवस्थालाई रुग्ण भनिन्छ । ठेक्काहरू रुग्ण हुनुका प्रमुख कारणहरू कानूनी जटिलता, सरकारी उदासिनता र निर्माण व्यवसायिका लापरवाही हुन् । बोलपत्रमा न्युन कबोल गर्नेबाट काम फत्ते हुन्न भन्ने जान्दाजान्दै पनि ठेक्का दिनैपर्ने कानूनी व्यवस्था, कामको थपघट (भेरियसन) को निर्णय गर्न असहज प्रावधान, म्याद थप गर्न असजिलो हुनु, ठेक्का तोड्दा बाँकी निर्माणका लागि पुरानो व्यवसायीबाट असुल गर्नुपर्ने प्रावधान जस्ता कानूनी जटिलताले ठेक्का रुग्ण बन्ने गरेको पाइन्छ ।

ठेक्का भएपछि निर्माण कम्पनीलाई निर्माणस्थल उपलब्ध गर्न ढिलो हुनु, स्थानीयको अवरोध नियन्त्रण हुन नसक्नु, सत्तासीन दललाई दबाब दिन आयोजनाको काममा विवाद उठाइ अबरोध सृजना गर्ने राजनीतिक दलका स्थानीय कार्यकर्तालाई नियन्त्रण गर्न नसक्ने कमजोर सरकारी संयन्त्र, बिद्युत्, टेलिकम, खानेपानी जस्ता आधारभूत सेवा प्रदायकका संरचनाहरू स्थानान्तरण गर्न नसक्ने व्यवस्थापकहरू पनि ठेक्का रुग्ण गराउन भूमिका खेल्नेहरू मध्ये पर्छन ।

विगतको अवस्था

निर्माणका ठेक्काहरू रुग्ण हुने क्रम अहिले आएर बढेको भने होइन । ठेक्का सम्झौताहरू तोकिएको अवधिमा सम्पन्न नभइ रुग्ण ठेक्काका रूपमा देखिएको सम्बन्धमा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगले आर्थिक वर्ष २०७५/७६ को माघ महिनामा अध्ययन विश्लेषण गरेर प्रतिवेदन सार्वजनिक गरेको थियो । आयोगको सो प्रतिवेदनले ग्रामीण/दुर्गम क्षेत्रमा वर्थिङ्ग केन्द्र निर्माण गर्ने देखि खानेपानी योजनाको निर्माण, सडक निर्माण, पुल निर्माण, राजमार्ग स्तरोन्नति, विद्युत् ट्रान्समिसन लाइन निर्माण आदि रहेको उल्लेख गरेको छ । त्यस बेला सबै विकासे मन्त्रालयहरूका कुल १,८४८ रुग्ण ठेक्काहरू मध्ये १,०३२ ठेक्काहरूको म्याद थप सम्बन्धी निर्णय समेत नभएको अवस्था थियो । सडक विभाग अन्तर्गत मात्र ९६६ वटा ठेक्काहरू रुग्ण रहेकामा म्याद थप, प्राविधिक समस्याहरूको समाधान, साइटको विवाद समाधान, बजेट व्यवस्था र अन्य जरुरी निर्णय गरिदिएर अधिकांश ठेक्काहरूलाई निर्माण सम्पन्न गरेर रुग्ण ठेक्काहरूको संख्या करीव २०० वटामा न्यूनीकरण गरिएको थियो ।

अन्य मन्त्रालयहरूले पनि सोही विधि अपनाएर आफ्ना मातहतका विभागहरूमा धेरै रुग्ण ठेक्काहरूलाई सम्पन्न गराएका थिए । तर अहिले २०७६ को जस्तो भयाबह अवस्था छैन, किन भने सबै मन्त्रालयहरू मातहत करीव ४०० वटा ठेक्काहरू मात्र रुग्ण अवस्थामा छन् । कतिपय रुग्ण ठेक्काहरू अघिल्लो प्रयासबाट समेत समाधान निकाल्न नसकिएका समेत देखिन्छन्, जसलाई ठेक्का अन्त्य गर्नु नै बुद्धिमानी हुन्छ ।

ठेक्का रुग्ण हुनका विविध कारणहरूलाई मुख्यतया मुख्य चार वटामा वर्गीकरण गर्न सकिन्छ ।

१. कानूनी जटिलता

२. सरकारी उदासिनता

३. कर्मचारीको लापरवाही र नियत

४. निर्माण व्यवसायीको लापरवाही

खरिद कानूनको प्रेरणा

सरकारी निकायहरूलाई आफ्नो उद्देश्य अनुरूपका सेवा प्रदान गर्न आवश्यक पर्ने निर्माण वा उत्पादन वा सेवाहरू प्रतिस्पर्धी र उचित मूल्यमा उचित समयसिमा भित्र खरिद गर्ने उद्देश्यका साथ वि.सं. २०६३ मा सार्वजनिक खरिद ऐन र वि.सं. २०६४ मा सार्वजनिक खरिद नियमावली लागू गरिएको थियो । यी कानूनी संरचनाहरू ‘द युनाइटेड नेशन्स कमिसन अन इन्टरनेशनल ट्रेड ल’ (यूएनसीआईटीआरएएल) को नमुना कानूनद्वारा स्थापित सिद्धान्तहरूमा आधारित छन्, जुन अन्तर्राष्ट्रिय मानक र अभ्यासहरूसँग मेल खान्छन् । यस खरिद कानूनले ठगीपूर्ण अभ्यास, मिलेमतो, भ्रष्ट अभ्यास, दबाब, अवरोधक र स्वार्थपूर्ण द्वन्द्वलाई वर्जित गरेको छ ।

नेपालको सार्वजनिक खरिद ऐन, २०६३ लागू हुँदा विश्व बैक र एसियाली विकास बैंकद्वारा लगानी गरिएका आयोजनाहरूका आन्तरिक प्रतिस्पर्धाका ठेक्काहरूमा नेपालकै कानून र बोलपत्र पुस्तिका लागू गरिएको थियो । तर वि.सं. २०७३ मा गरिएको सार्वजनिक खरिद ऐन, २०६३ को पहिलो संशोधन पश्चात् सम्बन्धित दातृ निकायको खरिद निर्देशिका नै लागू गर्न थालियो ।

खरिद कानूनको संशोधन

सार्वजनिक खरिद ऐन, २०६३ को पहिलो संशोधन नहुँदासम्म विवाद समाधानका लागि मध्यस्थता अघि एउटा विज्ञ समूह (एड्जुडिकेसन बोर्ड) को व्यवस्था थियो र ठेक्का अन्त्य हुँदा धरौटी र कार्यसम्पादन जमानत जफत गरि कालो सूचीमा राख्ने मात्र प्रावधान थियो, जुन अन्तर्राष्ट्रिय अभ्याससँग मेल खान्थ्यो । तर वि.सं. २०७३ को पहिलो संशोधनले विवाद समाधानमा एकैचोटी मध्यस्थताको व्यवस्था र ठेक्का अन्त्य गरिंदा धरौटी र कार्यसम्पादन जमानत जफत मात्र नगरी बाँकी निर्माणका लागि आवश्यक रकम समेत सोही निर्माण व्यवसायीबाट असुल गर्ने जस्ता कठोर प्रावधानहरू थप गरियो । पहिलो संशोधनबाट थप गरिएको सार्वजनिक खरिद ऐन, २०६३ को दफा ५९(८) प्रावधानले गर्दा रुग्ण ठेक्का तोड्न कठिनाइ भइरहेको कुरा सजिलै बुझ्न सकिन्छ ।

संयुक्त उपक्रमको व्यवस्था

सार्वजनिक खरिद नियमावली, २०६४ को नियम २८ को उपनियम ७ (क) मा निर्माण कार्यमा संयुक्त उपक्रम (ज्वाइन्ट भेन्चर) बाट कार्य सम्पन्न गर्ने गरी बोलपत्र प्रक्रियामा समावेश भई ठेक्का प्राप्त गरेको अवस्थामा संयुक्त उपक्रमका सबै सदस्यले दायित्व वहन गरी सम्झौता अनुसार निर्माण कार्य सम्पन्न गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । त्यस्तो कार्यको जिम्मेवारी संयुक्त उपक्रमका कुनै एक सदस्य वा सीमित सदस्य वा अन्य कसैलाई हस्तान्तरण गर्न पाइने छैन भन्ने व्यवस्था भएता पनि यसको पालना निर्माण व्यवसायीहरूबाट हुबहु भएको देखिँदैन ।

संयुक्त उपक्रम ठेक्का पार्ने उद्देश्यका लागि मात्र बनाइने र सो ठेक्का प्राप्त गरिसकेपछि कुनै एक साझेदार वा अन्य कसैलाई काम जिम्मा लगाएर कमिसन लिइ चुप बस्नेमा सीमित भएको देखिन्छ । यो रोग आन्तरिक प्रतिस्पर्धामा मात्रै नभइ अन्तर्राष्ट्रिय प्रतिस्पर्धाका ठेक्काहरूमा पनि उही स्तरमा देखिन्छ ।

अन्तर्राष्ट्रिय प्रतिस्पर्धाका ठेक्काहरूमा संयुक्त उपक्रमका नेतृत्वदायी साझेदार आक्कलझुक्कल बैठकहरूमा देखिने तर साइटमा नेपाली साझेदारले सबै जिम्मा लिइ निर्माण कार्य सञ्चालन गर्ने गरिएको देखिन्छ । यो समस्या कानूनमा भएको छिद्रको दुरुपयोगबाट सृजना भएको हो । असक्षम साझेदारले काम सञ्चालन गर्दा समयमा सम्पन्न नहुने स्वतः सिद्ध छ ।

न्यून कबोललाई स्वीकृत गर्ने व्यवस्था

ऐनले निर्दिष्ट गरेका विभिन्न प्रावधानमध्ये ऐनको दफा २५ मा भएको न्यूनतम मूल्यांकित सारभूत रूपमा प्रभाव ग्राही बोलपत्रदातालाई ठेक्का दिने प्रावधानले नेपालको सार्वजनिक निर्माणमा अस्वस्थ प्रतिस्पर्धा, कमजोर गुणस्तर, आयोजना ढिलाइ, परियोजना रुग्णता र संशोधनको भारी प्रक्रिया लगायत जटिल समस्याहरूको एक प्रमुख र प्रत्यक्ष कारक मान्दा दुई मत नहोला, जसको कारण न्यून पुँजीगत बजेट खर्च, वार्षिक विकास लक्ष्य र प्रगति बीच ठूलो खाडल देखा परेका छन् ।

ठेक्काका म्याद थपका विषयहरू

सार्वजनिक खरिद नियमावलीमा बारम्बार हुने अधिकांश संशोधनहरू म्याद थपसँग सम्बन्धित छन् । आर्थिक वर्ष २०७७/७८ मा सार्वजनिक खरिदमा अनुभवहीनहरू हाबी भइ खरिद कानूनको पालना र व्यवहार गरिरहेका मुख्य ४/५ वटा निकायहरूलाई बेवास्ता गरी सार्वजनिक खरिद नियमावलीको संशोधन गर्दा अनेकौँ गल्ती हुन गइ सो गल्तीहरू सुधार्न एकै आर्थिक वर्ष चार वटासम्म संशोधन गर्न बाध्यता आइ लागेको घटनाबाट पाठ सिकेर सरकारले खरिद कानूनको प्रयोग गरिरहेका विभागहरूसँग परामर्श गर्न थालेको हुँदा सो पछि गरिएका संशोधनहरूले व्यवहार सम्मत समाधान दिँदै आइरहेका छन् ।

सार्वजनिक खरिद नियमावली, २०६४ को हालसम्मका केही प्रमुख संशोधनहरूको विवेचना गर्दा, पहिलो संशोधनबाट म्याद थपका प्रावधान र स्पष्ट कार्यतालिका र अनुगमन प्रणालीका विषयमा प्रारम्भिक स्पष्टता ल्याइएको थियो । दोस्रो र तेस्रो संशोधनमा काबू बाहिरको परिस्थितिमा म्याद थपको प्रारम्भिक प्रावधान समावेश गरिएको थियो । पाँचौं र छैटौं संशोधनमा परामर्श सेवा खरिदका मापदण्डहरू निर्धारण गर्ने, ठेक्का तोड्ने अवस्था, क्षतिपूर्तिको आधार सँगै म्याद थपको विषय समावेश गरिएको थियो ।

नवौं संशोधनमा म्याद थपका प्रावधानसँगै प्राविधिक अंक प्रणाली, अयोग्यता आधार, सम्झौता संशोधन, भेरिएसन लगायत विषयहरू समेटिएका थिए । दशौं देखि बाह्रौं संशोधनसम्म माइलस्टोन प्रणाली, सम्झौता पुनः संशोधन, ईपीसी मापदण्ड, मूल्य सीमा पुनरावलोकन, छोटो अवधिको सम्झौतामा मूल्यबृद्दि, लगायत भए पनि मुख्यतः म्याद थपका लागि सघाउने व्यवस्थाहरू यथावत् राखिएको देखिन्छ । तेह्रौंमा म्याद थपको क्रमबद्ध प्रक्रिया जसमा म्याद थप माग गर्न सकिने, त्यसको समीक्षा समयमै गर्नुपर्ने, काम नभएमा सम्झौता खारेज गरी कालो सूचीमा राख्नुपर्ने व्यवस्था गरिएको थियो । अन्त्यमा, चौधौं संशोधनले डिजाइन एण्ड विल्ड, इपीसी सम्झौता, बैंक जमानत लगायत केही महत्वपूर्ण बुँदा थप गरेको भए पनि मुख्यतः म्याद थपको प्रावधान नै थियो ।

कोभिड–१९ पछि सरकारको राजस्व उठतिमा कमी आएपछि विकास निर्माणका बिल भुक्तानीमा समस्याहरू आउन थाले । यसबाट निर्माण व्यवसायीहरूको बैंकिङ कारोबार र तरलताको अवस्था नाजुक हुन गएकाले अधिकांश ठेक्काहरूमा ढिलाइ हुन गयो । सरकारले असार मसान्त अघिको बाँकी भुक्तानी गर्ने व्यवस्था नगरी नयाँ आयोजनाहरू थप गरेर बजेट ल्याइरह्यो । जसले गर्दा बाँकी रहेको भुक्तानी गर्नुपर्ने रकम ८/९ महिना ढिलो गरी पाएपछि निर्माण व्यवसायीले काम गर्न सकेनन् । आपूर्तिकर्ता, बैंक, कामदारहरू कसैले समयमा भुक्तानी पाउन सकेनन् र समग्र अर्थतन्त्र प्रभावित बन्यो । अहिले जेनजी आन्दोलन पछि परिस्थिति झन् बिग्रेर गएको देखिन्छ ।

निर्माण कार्यको बिल भुक्तानी विषयलाई मानव शरीरको रक्त सञ्चारसँग तुलना गर्न सकिन्छ । केही मिनेट मात्रै मानव शरीरमा रक्त सञ्चार बन्द भयो भने अक्सिजन अभावका कारण शरीर शिथिल भए जस्तै निर्माण ठेक्काहरूमा पनि भुक्तानी अभावमा निर्माण कार्यमा बाधा उत्पन्न हुन्छ र काममा रोकावट आउँछ । समयमा बिल भुक्तानी नुहुँदा आपूर्तिकर्ता, कामदार र बैकहरूले पनि भुक्तानी पाउँदैनन् र कारोबार ठप्प हुन जान्छ । यो समस्याको समाधान गर्ने जिम्मेवारी सरकारको हुने हुँदा सरकारले सहज म्याद थपको उपाय अपनाउने गरेको हो ।

भेरियसन स्वीकृत गर्ने व्यवस्था

कुनै पनि निर्माणका ठेक्काहरूमा परिमाण र मूल्यमा थपघट हुनु सामान्य कुरा हो, अध्ययनले देखाए मुताबिक ९० प्रतिशत भन्दा बढी ठेक्काहरूमा भेरियसन हुने गर्दछ । संसारभरमा सन् २०२२ मा सञ्चालित २४,६८१ अर्ब डलरका १२,२०६ वटा निर्माण आयोजनाहरूमा गरिएको अध्ययनले १०,४५७ अर्ब डलरले लागत बढेको देखाएको छ । यस अध्ययनले संसार भर ९८ प्रतिशत निर्माण आयोजनाहरूले ढिलाइ र लागत वृद्धिको परिस्थिति झेल्न परेको देखाएको छ । आठ प्रतिशत आयोजनाहरूले मात्र तोकिएको अवधिमा निर्माण सम्पन्न गरेको देखिन्छ । १०/१५ प्रतिशतसम्मको भेरियसन र लागत वृद्धि सामान्य हुने देखिएको छ ।

प्रविधिमा धेरै निपुणता हासिल गरेका, भ्रष्टाचार शून्यताको वकालत गर्ने विकसित देश जापानको निर्माणाधीन असुवागावा बाँधमा करिब ३५० प्रतिशत र अष्ट्रेलियाको सिडनी ओपेरा हाउस निर्माणको भेरियसन १४०० प्रतिशतले थप भएको उदाहरण छ । तर प्रविधिमा कमजोर हाम्रो देशमा अनावश्यक रूपमा भेरियसनलाई बाँध्न खोज्दा झन् दुर्घटना भएको त होइन ? राष्ट्रको संवैधानिक लेखापरीक्षण संस्थाले भेरियसन देख्ने वित्तिकै बेरुजू देखाइदिने र अर्को निकायले भेरियसनलाई भ्रष्टाचारको रूपमा परिभाषित गरि दिँदा आयोजनाका सामान्य भेरियसन स्वीकृत गर्न डराएर काम पन्छाउने प्रवृत्ति बढेको त होइन ? अध्ययनको विषय हो ।

खरिद ऐन आउनु अघिसम्म भेरियसन गर्दा कार्यक्षेत्र नै थप गरी भेरियसन गर्ने गरिन्थ्यो जसले गर्दा भेरियसनको परिमाण बढी हुने गथ्र्यो । तर कार्यक्षेत्र परिवर्तन नगरी हुने भेरियसनको परिमाण १०/१५ प्रतिशत हुने गर्दछ, जुन सामान्य हो । हाम्रो कानूनमा भेरियसन स्वीकृतिको अधिकार आयोजना प्रमुख, महानिर्देशक, सचिव हुंदै मन्त्रिपरिषदसम्म दिइएको छ । यस्ता आयोजना व्यवस्थापनका विषयवस्तुका जिम्मेवारी आयोजना प्रमुख र महानिर्देशकसम्म मात्र दिइनु सर्वथा उचित हुन्छ । सचिव र मन्त्रिपरिषदमा जिम्मेवारी दिइनाले पनि समयमा निर्णय हुन नसकी आयोजनाको ढिलासुस्ती भइरहेको छ । महाकाली पुल निर्माणको भेरियसन मन्त्रिपरिषद् पठाउन करिब दुई वर्ष ढिलाइ भएकोले निर्माण व्यवसायीले आफ्नो तर्फबाट ठेक्का अन्त्यको घोषणा गरेका छन् ।

सरकारी उदासिनता

नेपालमा लगातार पाँच वर्षसम्म सरकार टिकेको हेर्न राणाशासन कालतिर फर्कनुपर्छ । यस अस्थिरतासँगै अघिल्लो सरकारको प्राथमिकतालाई पछिल्लो सरकारले पन्छाइदिने प्रवृत्तिले पनि निर्माण क्षेत्रमा ठूलो असर गरेको छ । अघिल्लो सरकारले उच्च प्राथमिकता दिएको कुनै आयोजना पछिल्लो सरकारको कम प्राथमिकताको विषय बन्ने, नयाँ सरकारको नयाँ आयोजनाले प्राथमिकता पाएर बजेट विनियोजन हुने कारणले पनि हाम्रा आयोजनाहरूले ढिलासुस्ती र लागत वृद्धिको समस्या झेलिराखेका छन् ।

पुराना आयोजना सम्पन्न गर्न गराउन सबै निकायहरू दत्तचित्त भएर लाग्नु पर्नेमा अन्यथा हुने गरेको छ । एउटा उदाहरणको रूपमा सडक डिभिजन काठमाडौंले गौशाला चाबहिलको ट्राफिक जाम कम गर्ने उद्देश्यले आ.व. २०६६/६७ मा गुह्येश्वरीको ताम्रगंगा देखि तिलगंगा जोडने ४०० मिटर लामो सुरुङको ठेक्का गरेर १८ करोड रुपैयाँको सम्झौता गरेको थियो ।

सुरुङ माथि ६ मिटर भन्दा बढी माटो भरिने हुंदा हरियालीको अभिवृद्धि भै वातावरण समेत सुधार हुने, पशुपति क्षेत्रमा यातायातका सवारीका कारण हुने प्रदूषणमा समेत कमी गराउने योजना भएपनि संरक्षणविदहरूले विरोध गरेर रोकिदिए । उनीहरू यतिमा मात्र सीमित नरही युनेस्कोसँग पत्राचार गरेका थिए । सो ठेक्का के गर्ने भनेर तालुक निकायहरूले आज पर्यन्त निर्णय दिएका छैनन् । सो ठेक्का रुग्ण भएर बसेको छ, निर्माण व्यवसायी ठेक्का अन्त्य गरिँदिन अनुरोध गर्दै बसेका छन् । आजभन्दा १६ वर्ष अघिको दररेटमा निर्माण व्यवसायीले काम गर्न पनि सक्दैनन् । यस्ता ठेक्काहरूलाई सुविस्ताका आधारमा टुंग्याउनु पर्छ ।

कर्मचारीहरूको लापरवाही

निर्माण सम्पन्न भइसकेको आयोजनाहरूलाई फरफारख गरि दिएर आयोजना बुझि दिने नगर्नाले कतिपय निर्माण व्यवसायीहरूले दुःख पाएका छन् । शतप्रतिशत निर्माण सम्पन्न भइ सञ्चालनमा आइसकेका आयोजनाहरूलाई कर्मचारीले १/२ प्रतिशत काम बाँकी भनि सम्पन्न काम बुझ्न अस्वीकार गर्ने र बाँकी भएको भए काम गर्ने निर्देशन माग्दा नदिइने देखिएको छ ।

सार्वजनिक खरिद कार्यमा संलग्न निकायका प्रमुखहरूलाई खरिद सम्झौता गर्न हतार गर्ने तर कार्यान्वयनमा ध्यान नदिने परम्पराको अन्त्यका लागी यदि निजले यथेष्ट तयारी विना खरिद सम्झौता गरेको भेटिएमा निज नै जिम्मेवार रहने व्यवस्था कार्यान्वयनमा ल्याउनु पर्दछ । यस्तो अवस्थामा तालुक निकायले समन्वय र निगरानी गरेर समस्या बल्झन दिनु हुँदैन ।

निर्माण व्यवसायीको लापरवाही

कतिपय निर्माण व्यवसायीहरू बोलपत्रमा प्रतिस्पर्धा गर्दा अस्वस्थ तरिकाले जथाभाबी काम गर्न नसक्ने दररेटमा कबोल गर्ने अनि मोबिलाइजेसन पेस्की लिएपछि काम गर्न आनेकानी गर्ने गर्छन् । कतिपयले स्थानीय जनतालाई गलत सूचना दिएर उचाल्ने भड्काउने समेत गर्छन् । यस्ता खराब नियत भएका निर्माण व्यवसायीहरूलाई ठेक्का तोडेर कालो सूचीको कारबाही गर्नु बाहेक अन्य उपाय हुन्दैन ।

अन्त्यमा, रुग्ण ठेक्काहरूको समाधान गर्न प्रत्येक ठेक्काहरूको अन्तर्य बुझेर समस्या अनुसारको समाधान गर्नु पर्दछ । सरकारी कमी कमजोरीले रुग्ण भएका ठेक्काहरूलाई यथोचित म्याद थप र मूल्यवृद्धि दिने व्यवस्था सहित कार्यान्वयन गराइ ठेक्का फरफारख गर्नु पर्छ । कर्मचारीहरूको बदनियत देखिए तालुक निकायले हस्तक्षेप गरेर समस्या समाधान गरी दिएर ठेक्का सम्पन्न गर्नुपर्छ । निर्माण व्यवसायीको लापरबाहीले रुग्ण भएका भए एक पटक अन्तिम मौका दिने र सोबाट समाधान निस्केन भने ठेक्का तोडेर कालोसूचीमा राख्ने बाहेक अन्य विकल्प देखिन्न ।

लेखक नेपाल सरकारका पूर्व सचिव हुन ।